评估北京最严控烟令

发布日期:2016-05-31 来源:本站 浏览:624

 

见习记者 周辰 实习记者 金瑛 罗瑞垚

2016年5月31日,是第29个“世界无烟日”,《北京市控制吸烟条例》(下称《条例》)也将实施满一周年。

目前,中国控烟形势整体严峻。根据中国疾控中心发布的数据,在2010年至2015年期间,尽管全国范围内出台了多项控烟措施,中国还是增加了1500万名烟民。2015年年底,中国约有3.15亿名烟民。

控烟工作不尽如人意,但烟草使用的健康威胁却不可小觑。根据世界卫生组织统计,近年中国的肺癌新发病例和死亡病例,占据了全世界的三分之一以上。

从地方统计数据来看,肺癌在所有癌症死亡病例中所占的比例更大。2015年北京市政府发布的《北京市卫生与人群健康状况报告》显示,2014年,北京市肺癌死亡的病例占所有癌症死亡病例的31.5%。

该研究认为,肺癌威胁与大量使用烟草息息相关。该文指出,烟草造成了中国23%至25%的癌症死亡;一项世界卫生组织的报告也曾指出,在肺癌的死亡病例中,七成与烟草相关。

2012年出台的《烟草控制规划(2012-2015)》中曾展望,2015年中国成年人的吸烟率应降至25%以下。但根据民间组织新探健康发展研究中心2016年1月26日发布的《中国控烟观察报告2015》,15岁以上的中国成人吸烟率仍接近三成。

在中国整体控烟不力的情况下,北京控烟地方措施却一枝独秀,被称为“史上最严控烟令”。该条例包含了一系列控烟措施,尤其是在规定室内公共场所、工作场所、公共交通工具全面禁烟方面,与世界卫生组织制定的《烟草控制框架公约》最为接轨,实施一年来效果显著。

北京的公共场所禁烟经验能否进一步推广至全国?

全国性的《公共场所控制吸烟条例》已被列入国务院2016年的立法工作计划,属于“力争年内完成的项目”,但立法过程中,亦有声音指出,这项指导性的全国性条例可能会留有不少“口子”,甚至削弱北京已经取得的控烟效果。

北京控烟周年“80分”

“《条例》实施前,北京市有11.6%的吸烟者计划戒烟,目前,有46.4%的吸烟者表示想戒烟。”5月26日上午,北京市卫生计生委新闻发言人高小俊在《条例》实施一周年情况通报会上表示,《条例》实施一年来成效明显,任重道远。

根据中国烟草统计年鉴的数据,北京市2015年烟草销售量比上一年度下降了2.71%,吸烟强度也有不同程度下降。

如此明显的效果仰赖于《条例》最核心的规定——“全城禁烟”:公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟,包括幼儿园、中小学校、文物保护单位、体育场、儿童医院在内的室外区域也禁止吸烟。

这项看似对烟民们不近人情的的条例,曾引发了不少烟民的牢骚与抗议,但亦有不少人认为,严格控烟,是北京走向文明城市的标识。

高小俊表示,他给北京公共场所禁烟一年以来的成绩“打80分”。

《条例》实施周年之际,北京市爱国卫生运动委员会办公室委托第三方调查机构,对实施效果进行评估调查。调查显示,北京的公共场所禁烟工作确实还有进一步提升的空间。

居民问卷调查显示,37.5%的被访者表示最近一次去餐馆就餐时看到有人吸烟,36.6%的被访者表示最近一次去公共场所的卫生间时看到有人吸烟;33.5%的被访者表示,如果在禁烟场所发现有人吸烟会进行劝阻。

调查中,有56.4%的被访者认为《条例》作用比较大或很大;56.2%的被访者认为北京室内场所全面禁烟的目标会实现。

然而,调查也显示,仅有11.2%的被访者知道北京市控烟投诉举报电话“12320”。这部热线是北京市统一违反控烟条例行为举报电话,理论上,接到投诉举报工单后30个工作日内,卫生监督机构应办理完毕,并将办理结果反馈投诉举报人。另外,北京市控烟协会的“无烟北京”微信公众号也具备举报功能。

涉及728家单位的暗访结果显示,无烟环境最好的是学校、火车站、长途汽车站、体育馆、星级酒店,同时餐厅环境改善明显。被检查单位违法行为的发现率从初期的23.1%下降至目前的6.7%。

其中,各单位类型室内场所无吸烟现象的比例分别为:体育馆94.1%、青少年宫88.2%、星级酒店87.5%、出租车87.0%、餐厅80.6%、火车站75.0%、本科高校70.0%、写字楼70.0%、医疗卫生机构66.7%、KTV46.9%、网吧9.4%。

北京市卫生监督所副所长王本进表示,写字楼、中小餐馆、娱乐场所等控烟重点行业、重点场所目前还没有形成有效的监管机制。

“在意料之外的是,本应起到表率作用的党政机关做得并不好。”王本进表示,据卫生监督所执法数据显示,党政机关的合格率为74%,这意味着,北京市仍有四分之一以上的党政机关控烟不合格。

“有些机关办公场所对领导监督不到位,一些单位存在不敢举报领导干部吸烟的现象。”王本进说。

2013年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》,领导干部应带头在公共场所禁烟,自觉维护党政机关和领导干部形象。

王本进表示,下一步,北京市卫生监督所将加强对各行业的管理,对重点单位进行专项整治,并对屡教不改的单位加大处罚力度。

控烟执法“人困马乏”

管理北京数百万名烟民的执法队伍,只有1000多个人。

《条例》规定,卫生计生行政管理部门是公共场所禁烟工作的主管部门,负责开展控制吸烟的卫生监督管理,受理违法吸烟的举报投诉,依法查处违法行为,并定期向社会公示查处情况。

北京市爱卫会办公室主任刘泽军向财新记者介绍,北京有419万名烟民,再加上流动的外来人口,吸烟者人数巨大,但执法队伍只有1000多人,导致《条例》的落实困难。

“但是从现在来看,这个法规比较受老百姓的支持和欢迎,我们的切身体会是,落实这项法规不是单纯依靠卫生监督所处罚,主要是靠社会共治。”刘泽军说。

王本进则表示,自《条例》实施以来,卫生监督所1100多人的执法队伍一个编制也没有增加,工作内容却多了不少。“我们需要负责公共卫生、医疗卫生、计划生育的监督执法,本身任务就很繁重,现在平均每天还要处理50个控烟投诉,还有日常检查和定期专项检查,累得不成样。”

王本进向财新记者介绍,自2015年6月1日至2016年4月30日,北京市卫生监督执法人员共监督检查68765户次的公共场所禁烟情况。

王本进表示,控烟执法的主要目的并不是处罚吸烟者,而是要督促北京130万个单位自觉执行控烟法规。各单位管好自己的一亩三分地,将控烟工作纳入到日常管理工作中去,依法划定禁止吸烟区域,制止违法吸烟和不文明吸烟行为,其法定代表人或者主要负责人负责本单位的控烟工作。

但在执行中,这一点很难做到。例如,5月7日,北京电视台《法治进行时》报道了演员文章和友人在北京朝阳区某火锅店禁烟区吸烟的新闻,引发舆论关注。在长达半分钟的视频中,文章一边吸烟一边和友人交谈,期间并没有餐馆服务人员上前阻止。

名人效应使得此次事件得到了正规的执法,执法人员现场开具了处罚文书,对文章罚款50元,对涉事餐馆则处以5000元罚款,并责令整改。但在更多执法人员无暇顾及的场所中,无数违法吸烟的行为不了了之。

在执法人员之外,北京市控烟协会管理着一支约1.2万人的控烟志愿者队伍,据北京市控烟协会办公室主任、控烟志愿者总队队长刘辉介绍,志愿者里有近1万人是文明引导员,在车站引导人流的同时进行控烟工作,另外还有2000多人是来自各行各业的志愿者,每周三和周六分小队挨家挨户进行控烟巡查。

做控烟志愿者感受如何?大兴区控烟志愿者队长周丽梅的回答是“困难大于成就”。目前,志愿者们的活动补助仍未到位,需要自行承担餐费、路费等。“我们区志愿者的水费都是我来担负,一次活动就要花费四五十块钱。”周丽梅说,另外考虑到路费和时间成本问题,志愿者们暂时也无法去一些交通不便的地区进行控烟活动。

据北京控烟协会常务秘书长崔小波介绍,2015年协会对全市控烟志愿者的补助只有20多万元,用于志愿者培训和购买相关物品等,并没有能力担负志愿者的活动经费。

他表示,控烟协会已经和北京医学奖励基金会建立全国第一个控烟基金,未来这笔钱将用于支持志愿者开展工作。

刘辉介绍,志愿者的巡查任务是进行公共场所禁烟宣传和帮助各单位落实《条例》,比如免费张贴控烟标志,提供灭烟盒等。但志愿者不能用命令的口吻与单位负责人进行沟通,也要避免和违法吸烟人员发生冲突,不使用肢体阻拦违法吸烟人员。

但打人、抢手机等恶劣行为总是时有发生。“有一次我们志愿者拍了某单位的烟灰缸,临走时,两位女工作人员追出来,非要看我们手机,气势汹汹。”周丽梅说。

对此,王本进劝说志愿者们,为避免冲突,尽量不要拍照取证。事实上,志愿者的照片不能直接作为执法证据,用文字材料完整记录现场情况就是很好的线索。“即使是执法人员,在现场拍照都很容易引起抵触,比如会被质疑侵犯隐私权,执法人员去现场取证都会拿着执法记录仪,拍照取证后也会让单位负责人在照片上签字。”

由于控烟志愿者没有执法权,志愿者在看到违法行为后一般都会进行举报,并等待卫生监督所的执法,但执法人员经常无法出现。

“对待我们的举报,大兴区卫生监督所经常不了了之,我们举办的活动,他们也不太来参加,这样给志愿者的积极性造成了影响。”周丽梅说。

“执法人员本来就忙得焦头烂额,配合志愿者工作已经勉为其难,要多一份理解多一份沟通。”王本进坦言,卫生监督所的执法已经进入“人困马乏”的阶段。

即使手握执法权力的执法人员,也不免遭遇“刁难”,尤其是在一些强势单位。例如,北京市平谷区金叶园会议中心的控烟执法,就让执法人员跑了四趟。这家会议中心是中国烟草总公司下属单位,对执法人员的工作几番阻挠,最终,中国烟草总公司表示道歉并接受处罚。

“我们希望财政部门对控烟执法,在资金上给予支持。”王本进认为,仅靠卫生监督所的执法人员无法持续,他正在考虑雇佣一些社会人员,通过培训成为协管员,补充进入执法队伍。

北京经验可复制?

多位控烟界人士表示,北京市的控烟条例作为“史上最严控烟令”,实施效果非常明显,并且广受包括吸烟者在内的民众欢迎。如今,中央层面的全国性公共场所禁烟条例也呼之欲出,北京经验值得国家级控烟条例的借鉴。

“有三个核心内容值得借鉴:一是北京的控烟条例实行政府管理、单位负责、个人守法、社会监督的控烟原则,在执行上有优势;二是以卫生计生行政部门作为主管、其他部门共管的控烟局面,有效地防止了‘九龙治水’的问题;三是公共场所全面禁烟,避免了选择性禁烟带来的执法难问题。”王本进说。

目前,全国性的《公共场所控制吸烟条例》已被列入国务院2016年的立法工作计划,属于“力争年内完成的项目”。该条例由国家卫计委起草,早在2014年年底就已经报送国务院法制办。

据财新记者了解,正在内部征求意见中的送审稿,有可能会为“室内全面禁烟”开出一道例外的口子。目前草案中,第七条规定“下列公共场所可以设置吸烟区域”,所列公共场所包括餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼、歌舞厅、棋牌室、宾馆、酒店、机场航站楼室内区域。

这样的表述,是从地方层面高标准的禁止设置吸烟区的规定,退到国家层面低标准的可以设置吸烟区的规定,这是一种明显的退步,崔小波表示,全国性规范性文件的标准有理由、也有责任比现行地方性规定要更严更高,但是情况恰恰相反。

北京义派律师事务所律师王振宇认为,如果采取全面禁烟而非局部禁烟的模式,在执法过程中就省去了甄别的成本。如果规定室内全面禁烟,执法人员要取证就很容易,但一旦开了口子,执法人员还要对现场进行甄别,这就加大了执法难度。如果甄别不清楚还可能会产生冲突,或因制度的模糊性而削弱其效力。

此外,若允许在室内公共场所设置吸烟区。那么吸烟区和非吸烟区如何划定,又由谁来划定?排风系统又该设置何种标准?这些因素都会使执法成本更高。

若允许室内公共场所设立吸烟室或吸烟区、为吸烟者“开口子”,可能是控烟立法的一次“倒退”。新探健康发展研究中心主任王克安认为,毕竟北京市控烟条例就已明确规定:室内公共场所全面禁烟,吸烟区只能设立在规定场所以外的室外区域。

世界卫生组织驻华代表处无烟草行动及传播部门的负责人潘洁兰还担心,若在中央层面法规做不到室内公共场所百分之百禁烟,可能还会反过来削弱北京已经取得的控烟效果。

在机场、火车站、旅馆等室内公共场所划分为吸烟区和非吸烟区没有控烟意义,新探健康发展研究中心项目官员李彤表示,烟草烟雾不会只停留在被划定的吸烟区内。如果在室内公共场所放开设“吸烟区”这道后门,实际上只会有“吸烟区和二手烟暴露区”之别。

面对“吸烟区也可以设置成密闭式”的质疑,李彤解释,根据一项香港科技大学所做的吸烟房技术可行性研究结果表明:要将烟草烟雾隔绝在吸烟区内,首先要保持房门关闭;但实际上吸烟区总是不断有进出。即使在实验室条件下,吸烟区通风设备所提供的通风量也无法达标,且相关设备十分昂贵。

世界卫生组织统计,2010年,中国由于二手烟暴露导致的死亡人数为15万人;与2000年相比,这一数字上升了50%。潘洁兰说,若室内全面禁烟的法律留有漏洞,将牺牲更多的无辜生命,“出台百分之百的禁烟立法,才是正确做法”。■